余姚市政府投资项目审计中心：
　　 我们在从事余姚市政府投资项目组织审计过程中，发现部分建设单位与施工单位签订《建设工程施工合同》对结算审计核减追加费约定不够规范，或者《造价审计咨询合同》约定不够严密，有可能造成施工单位逃避支付审计费，进而逃避审计监督，影响审计进度和审计质量，致使建设单位承担额外审计成本，造成国有资产损失。
　　一、背景材料
　　开云游戏,开云(中国)作为贵中心的协审入册单位，多次参加了审计中心组织的国有投资竣工结算审计工作。其中，余姚某国有建设工程项目合同价2亿元，经过协审人员详仔细审核，经与施工单位核对，审结了该项目的结算造价，竣工后，送审造价26144万元，净核减造价2230万元，审核造价23914万元。施工单位以地下室部分钢筋要求重复计算二个月信息价、工期拖延不愿承担违约责任、审核造价没有达到其期望价格为由，拒绝签字审核审定表，不愿意支付核减追加审计费，致使审计进度受限。
　　二、合同约定
　　1、项目业主与施工单位的《施工合同》对核减追加审计费的约定如下：工程决算按政府投资项目相关程序进行，变更造价结算审计核减率超过5%变更造价时，则该部分审核费由承包人承担。
　　2、项目业主与协审单位的《造价审计合同》对核减追加审计费的约定如下：基本费按照浙江省物价局（2009）84号文件的78%计算由建设单位支付；追加费按施工合同约定，由施工单位支付。
　　三、文件规定
　　浙江省物价局的浙价服（2009）84号文件规定：工程造价咨询服务应当遵循“自愿有偿、委托人付费”的原则；工程结算审核超过送审造价5%以外的核减额、核增额为基数，按5%的费率计取审核追加费用。
　　四、施工单位逃避审计收费的理由
　　施工单位为了逃避追加审计收费，提出如下拒付理由：
　　1、审计造价金额我们不满意，还没有签订审计审定表；
　　2、我们与造价协审单位没有签订协议，对协审单位没有合同付费义务；
　　五、项目业主不支付审计收费的理由
　　我们与协审单位签订了《造价审计合同》，但审计合同上约定追加审计费由施工单位支付，因此我们没有付费的义务。
　　六、协审单位的意见
　　1、余姚市政府投资项目审计中心组织的国有投资项目结算审计，项目业主与协审单位签订了《造价审计合同》，协审单位提供了审计服务，为项目业主节约建设资金2230万元，理应获得建设单位的认可，并按约定地支付审计追加费用。
　　2、《施工合同》约定“工程决算按政府投资项目相关程序进行，变更造价结算审计核减率超过5%变更造价时，则该部分审核费由承包人承担”。因此，施工单位应该支付费用。当施工单位逃避支付时，应当由项目业主履行支付义务，项目业主再从工程款中扣除。
　　3、《造价审计合同》约定了追加审计费用由施工单位支付，此项约定由第三方支付并未违反合同法强制性规定（因施工合同先前已约定由第三方施工单位支付）。但第三方拒付时，项目业主还得继续履行合同支付义务，付费后再从工程款中按《施工合同》约定扣回。对此，《中华人民共和国合同法》第六十五条规定“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任”。
　　七、审计行业实践
　　1、在工程结算审计中，施工单位拒付追加审计费的情况时而出现，拒付的目的是逃避审计监督，不执行审计决定，企图以仲裁和诉讼作为避风港，拖延审计进程，利用造价鉴定的低收费逃避施工合同中其应当承担追加审计费的义务，转嫁高估冒算的成本由项目业主承担，致使国有投资遭受损失。
　　2、审计核减追加费的本质有二。第一，审计核减追加费的本质是对协审工作进行质量考核的方法之一，质量考核与效益考核相挂钩，核减越高，追加费越多。第二，也是对施工单位高估冒算的惩罚性措施，高估冒算越多就要付出更多的成本，从经济上对其滥用高估冒算进行制约。这项制度的设计具有科学性，在建设领域已成为行业惯例。
　　3、制度变迁。虽然这项制度的设计具有科学性，但政府物价部门为防止与民事法律关系的冲突，有一个变迁过程。比如，浙江省物价局发布的浙价服（2001）262号文件规定“核减追加费按核减额超过送审造价5%的幅度以外的核减额为基数计算，费用由施工单位支付，施工单位支付部分由建设单位从应付工程价款中扣缴”。执行若干年后，施工单位的代言人（部分代表）提出质疑，认为这项规定与民事法律关系中“谁委托谁付费”相冲突，要求物价部门删除此条规定。于是，浙价服〔2009〕84号文件修改为“自愿有偿、委托人付费”的原则。
　　4、行业的务实做法。众所周知，如果高估冒算的追加审核费由委托人付费（即项目业主付费），将会使稳定的民事关系严重地被扭曲，施工单位可以肆无忌惮地高估冒算，因为他不需要支付造假成本，把成本转嫁到国有投资者支付，严重地损害合同相对方利益。鉴于此，行业的务实做法为，在施工合同中约定，按照物价局规定，超过送审价5%以上（即超过合理误差范围以上）的超额审减造价的追加审计费由施工单位承担。这样，能够比较公平地界定合同双方的义务。
　　八、审计建议
　　国有投资项目往往是由当地政府审计机关组织协审单位审计。协审单位如果按规范严格审计把关，出具审核结果后，施工单位以达不到其期望金额为由，诉至法院后可以不支付审计费，那么，履行审计职责的协审单位就无法及时获得审计费酬金，就无法发放协审人员工资薪酬。长此以往，谁还愿意为节约国家投资而勤勉审计？如果走向反面，协审人员为了能够收取审计费不得不迎合施工单位，可以想象，很容易造成国有资产的流失，这是一个很不健康的价值取向。我们期待政府和国家审计机关，关注社会价值和价值引导，认真研究对策，防止国有资产损失，强化协审收费刚性，项目业主有义务配合和履行审计费支付义务教育。对于具体措施，提出如下审计建议：
　　（一）施工招标和合同签订阶段
　　1、政府投资项目的施工招标文件中规定：竣工结算审计执行当地国家审计的规范，由当地政府投资审计中心组织审计，以审计中心的审计意见和协审单位审核报告办理竣工结算。此条作为施工合同的专用条款加以约定。
　　2、审计追加费用：超过送审价5%以上（即超过合理误差范围以上）的超额核减造价的追加审计费，按5%比例计算由施工单位承担，可由施工单位直接支付给协审单位，当施工单位怠于履行支付义务时，项目业主或建设单位在收到审核报告时支付该项追加审核费，并有权利在应付施工单位的工程款中扣除。此条作为施工合同的专用条款加以约定。
　　（二）竣工结算审核阶段
　　1、项目业主送审时承诺：项目业主在向审计中心报送结算送审资料时，向审计中心和组织审计的协审单位书面承诺，审核工作完成，接收造价审核报告的同时督促施工单位向协审单位支付追加审计费，当施工单位怠于履行支付义务时，项目业主或建设单位在收到审核报告时支付该项追加审核费。
　　2、签订协审计单位《造价咨询合同》应明确审计追加费用的计算和支付方式，与施工合同的审计追加费用的条款一样表述。
　　上述建议目的有三方面，一是限制施工单位高估冒算，用合同方式明确约定人为地虚计造价将付出经济上的代价，防范国有资产权益受到损失；二、考核协审单位质量，其服务报酬与工作成果、核减金额直接挂钩，促使协审单位提高审计质量；三、保障协审单位的合法权益，其付出的审计服务可以及时得到报酬，不受施工单位的要挟和无理取闹，保持审计独立性和公正性。
　　以上建议，供审计中心参考
　　附件： 余姚市人民政府关于修改余姚市国家建设项目审计暂行办法第三条、第二十八条内容的通知
　　文件地址： http://www.yy.gov.cn/art/2017/10/19/art_81797_59.html